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张述存:打造大数据施政平台 提升政府治理现代化水平

时间:2018-07-17 来源:《中国行政管理》2015年

  近年来,大数据浪潮正席卷全球,并深度影响和改变着人们的思维、工作和生活方式。世界上越来越多的国家和地区正从战略层面认识大数据,并在推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力等领域不断融入大数据思维和技术。我国经济发展进入新常态的背景下,政府要更好顺应市场需求,服务经济社会发展,也必须顺应全球思维新常态,不失时机运用大数据思维和技术提升治理现代化水平。

  一、打造大数据施政平台对于提升治理现代化水平的重要意义

  大数据,又称巨量数据、海量数据、大资料,指的是“所涉及的数据量规模巨大到无法通过人工,在合理时间内达到截取、管理、处理、并整理成为人类所能解读的信息”。 [1] 大数据作为具有国家战略意义的新兴产业,正受到政府和社会各界的高度关注。有关发达国家相继制定实施大数据战略性文件,大力推动大数据发展和应用。打造大数据施政平台,将大数据思维和技术运用到政府治理当中,至少在以下四个方面具有重要意义:

  1. 打造大数据施政平台有利于推进简政放权改革和转变政府职能。 简政放权作为本届中央政府开门“第一件大事”,是全面深化政府体制改革的关键之举和转变政府职能的重要举措。简政放权的核心在于通过精简政府机构,把经营管理权下放给企业,让市场在资源配置中起决定性作用 , 让市场主体在公平竞争中焕发活力。基于大数据的施政模式和大数据平台的搭建,将使政府可以通过构建“一站式政务服务平台”,打破部门之间的数据壁垒,跨越政府内部的协同鸿沟,实现各部门横向和纵向的资源共享,进而合理设置政府部门,并对其功能加以整合优化,从而实现对自身部门设置和行政流程的科学化打造,真正达到简政而不漏政的施政目标,切实把政府职能转换到为各类市场主体服务和为企业生产经营创造良好发展环境上来。

  2. 打造大数据施政平台有利于政府创新治理方式和推动科学决策。 大数据环境下,随着移动互联网、物联网、云计算、智能机器人等新兴信息技术的应用,各种跨界性、革命性甚至是颠覆性创新层出不穷,大数据全面介入市场经济、产业发展和人类生产各个领域,并快速推动着传统制造业与服务业的管理理念创新、科学技术创新、运作模式创新。政府要更好应对大数据的种种创新挑战,也必须不断以创新性思维推进治理工作,尤其是要不断提高决策水平,避免因决策失误而阻碍经济社会发展。正如美国耶鲁大学教授丹尼尔·埃斯蒂所指出的:“基于数据驱动的决策方法,政府将更加有效率、更加开放、更加负责,引导政府前进的将是‘基于实证的事实’,而不是‘意识形态’,也不是利益集团在政府决策过程中施加的影响”。 [2] 打造大数据施政平台,能够帮助各级党委和政府的决策者通过对海量数据的深入挖掘与分析汇总,全面了解和准确掌握市场经济信息,综合研判经济社会发展趋势,从而提高公共决策效率和决策质量,提升公共决策的科学化、民主化和法治化水平。

  3. 打造大数据施政平台有利于政府把握市场需求和优化市场服务。 当今时代是一个需求多元的时代,政府对市场主体的服务也势必要向个性化、精准化、智能化方向发展,大数据无疑可以提供有力支撑。大数据的重要价值之一,就是“通过对海量数据进行分析,获得有巨大价值的产品和服务”。 [3] 对于各类市场主体而言,大数据施政带来的最直观变化,就是政府从管理型向服务型转变。打造大数据施政平台,能够使政府从市场需求角度出发,通过对大数据的分析和运用,准确判别各类市场主体的真实需求,尤其是可以精准定位各行业、各层次市场主体的不同需求,比如国有企业、民营企业与外资企业,大型企业、小型企业与微型企业,垄断型企业、半垄断型企业与普通型企业,并根据不同类别企业主体的各自需求,提供更有针对性的智能化服务和精细化服务,真正做到以市场主体为中心的管理服务创新。

  4. 打造大数据施政平台有利于加强市场监管和压缩权力寻租空间。 运用大数据施政平台加强政府治理,能够推进工商、税务、质监、安监等部门收集的企业数据信息实现共享,并且通过云计算等技术对共享数据进行综合研判,实现对市场信息的统一管理,便于及时发现监管漏洞。同时,打造大数据施政平台还可以有机整合有关部门的行政权力,然后通过统一标准,优化、细化、固化施政行为的每一个环节和流程,并且使它连贯成一个完整轨迹,从而实现网上审批、执法的一体化,做到处处留有痕迹,让权力在阳光之下运行。通过打造大数据施政平台加强政府治理工作,意味着更多的海量信息和数据会向社会公开、市场公开,当所有信息和数据都能够在一个系统平台内查询到时,就等于将政府治理的各个程序和环节进行了公开,社会公众和市场主体就会拥有能更好监督政府行为的知情权,从而有效促使政府监管市场的权力规范运行,实现政府负面清单、权力清单和责任清单的透明化管理,最大程度压缩诱发贪腐行为的权力寻租空间。

  二、通过打造大数据施政平台提升治理现代化水平的现实基础

  打造大数据施政平台是一项复杂的系统工程,必须具备一定的条件和积累。当前来看,打造大数据施政平台主要基于以下现实基础:

  1. 我国互联网络发展潜力巨大。 互联网不仅是国家治理的重要平台,而且也是政府获取治理大数据的重要来源之一。通过打造大数据施政平台提升政府治理水平,必须要以互联网的大力发展为基本前提。我国目前互联网发展势头良好,网民用户稳居世界第一。 2015 年 7 月,我国互联网发展评估权威机构——中国互联网络信息中心 (CNNIC) 发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示,截至 2015 年 6 月,我国网民规模高达 6.68 亿,占到全世界 1/5 强。而随着我国以阿里巴巴、滕讯、百度等为代表的互联网产业的迅速发展壮大,著名网络专家“博客之父”方兴东预计,中国将在接下来的十年内超越美国成为全球第一大互联网产业大国。互联网的迅速发展和普及,使得数据信息资源的采集、存储、传输、分析等变得越来越便捷,尤其是移动客户终端与移动互联网、传感器、物联网等新媒体、新技术、新应用的不断推陈出新,将使互联网变得越来越功能强大,由此产生的数据信息也越来越多、越来越“大”。借助这些互联网新技术、新功能,政府打造大数据施政平台的速度和效率将更加高效,其基于信息采集和处理的医疗、教育、交通等公共治理和服务亦会越来越健全。

  2. 我国高端信息产业发展迅猛。 当前,我国电子信息产业发展呈现良好局面,拥有丰富的数据资源和应用市场优势,某些领域相关大数据的高端信息技术甚至已经走在世界前列。比如国人都熟知的天河二号 (Tianhe-2) ,是世界上运算速度最快的超级计算机之一,并曾经连续两次荣登世界榜首。经过多年的发展,我国大数据市场已经日趋成熟,大数据信息消费市场规模量级巨大,已经渗透到各个行业和业务职能领域。有些大数据技术在电信、智慧城市、电子政务、电子商务等行业都已经实现规模化、集约化运用。我国实施大数据战略,可以说具有一些得天独厚的优势,主要体现在我国特殊的国情、体制的优势,我们还拥有独特的区位优势、经济高速稳定发展优势和巨大的市场需求优势,这些无疑都会给大数据产业带来了长远的发展空间。 2015 年 8 月,国务院下发了《促进大数据发展行动纲要》,强调要加快整合各类政府信息平台,深化大数据在各行业创新应用,并提出要在 2018 年底前建成国家政府数据统一开放平台。这意味着我国大数据产业已经纳入顶层设计和统筹规划,必将会推动我国大数据产业的健康快速发展。所有的这一切,都说明我国的大数据产业已经具备良好的产业基础,并且还面临着重要的发展机遇和具有巨大的发展潜力,可以为打造大数据施政平台提供硬件设备、软件技术和政策保障的有力支持。

  3. 我国电子政务发展势头良好。 近年来,我国一直高度重视发展电子政务,不断优化电子政务应用的宏观政策环境,电子政务建设取得了明显成效。随着大数据技术的深入发展,电子政务正在由业务办公的支撑工具,逐步转变成为提高服务人民群众水平的有效抓手和提升政府治理能力的创新手段。 2015 年 1 月,为了建立与政府转变职能相适应的电子政务体系,不断提升信息化条件下政府治理能力,国务院办公厅专门下发了《关于促进电子政务协调发展的指导意见》,强调了电子政务要在国家治理体系和治理能力现代化建设中发挥更加重要的作用。为了适应大数据时代要求,《意见》还特别强调指出,要促进各地区各部门的信息资源普遍共享,研究建设国家公共信息资源开放平台,有序推进政府数据开放和社会化利用推动部门信息资源按需共享。由此来看,我国电子政务发展前景广阔,尤其是建设国家公共信息资源开放平台的重要举措,必然会推动打造形成大数据施政平台。

  4. 我国新型智库建设成绩突出。 打造大数据施政平台,不仅政府方面要作出努力,还要秉承多元参与协同共治的治理思想要旨,调动社会不同主体共同参与。这其中,各类智库因其人才优势、科研优势将发挥不可或缺的重要作用。 2015 年 1 月,中央出台的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》强调指出:推进国家治理体系和治理能力现代化,“必须切实加强中国特色新型智库建设,充分发挥智库在治国理政中的重要作用”,这为新时期加强新型智库建设指明了前进方向。改革开放以来,以社科院、党校、高校科研机构、行政学院等为代表的各类智库快速发展,围绕各级党委和政府的重大决策需求,围绕我国经济社会发展的重大战略和政策问题,研究产出了一大批具有重要价值的成果,开展了大量有益的决策信息咨询服务,为中央和地方各级党委和政府公共决策提供了重要的理论支撑和智力支持。所有这些,都说明我国新型智库发展的态势良好,可以为打造大数据施政平台提供必要的人才支持和科研支持。

  打造大数据施政平台,尽管已经具备一定的条件和积累,并且拥有独特的体制优势和市场发展潜力,但是我们也应清醒认识到,以打造大数据施政平台推进政府治理现代化,仍然存在一些制约性问题:一是部分领导干部缺乏大数据思维意识,没有充分认识到打造大数据施政平台对于提升政府治理能力的重要性 ; 二是大数据产业基础相对发达国家仍有较大差距,大数据产业发展尚缺乏长远规划 ; 三是现行体制不顺、机制不活,不利于实现政府部门之间、政府与社会组织之间数据资源的流通与共享 ; 四是大数据技术、协议、标准等还缺乏统一规范,各地各部门数据库重复建设现象比较突出 ; 五是大数据人才储备和专业技能还明显不足,大数据专业人才的培养显得尤为重要和迫切等等。

  三、通过打造大数据施政平台提升治理现代化水平的对策建议

  基于以上对打造大数据施政平台重要意义和现实基础的分析,我们要真正打造好大数据施政平台,不断创新治理方式与提升治理水平,不妨采取以下对策措施:

  1. 树立大数据的战略思维,制定大数据施政发展规划。 大数据的关键不在于不在于数据的“大”,而在于其蕴含的思维和观念。思维和观念不变,即使手握大数据利器,政府治理能力也无法实现质的提高。打造大数据施政平台,首先就是要转变思想观念,把大数据思维理念融入到政府治理过程,改变政府治理的理念向度、工作方式和决策思路。在传统治理模式之下,政府为了优化自身管理服务,虽然也会运用一些数据,但往往是基于某个方面、某个部门的局部数据,依据一定方式选择数据样本来研判事态发展,这样的治理理念极有可能会导致决策的片面性。而在大数据的施政条件下,政府掌握的不再是片面数据,而是整体的海量数据。这些数据呈现出立体性、交融性、相关性等明显特征,对之加以科学运用,政府的行政效率和服务质量必然会实现质的飞跃。因此,打造大数据施政平台的首要任务就是要对旧的政府治理理念进行变革,要站在全局的高度制定大数据发展规划,把大数据思维的价值观和方法论融入到政府治理过程中,通过政策引导,提高各部门各行业对大数据的重视程度,通过标准规范的制定,推动数据的共享和利用。

  2 . 塑造完整大数据产业链,提供大数据平台技术支撑。 大数据时代,政府治理所需的数据和信息非常庞大,不同领域治理方式的创新和各种公共服务的提供都需要大量数据与信息的支撑。政府要科学规划和合理选择管理服务的路径与方式,首先必须掌握大量的基础数据与信息并及时更新和科学运用,为此就要着力塑造完整的大数据产业链条来提供必要支撑。针对我国大数据产业发展的现状与特点,我们当前的工作重点应当是:以国家大数据战略为引领 , 围绕“创新驱动、转型发展”的主线,不断顺应潮流引导支持大数据产业发展,适应大数据信息消费需求,着力塑造以数据采集、数据存储、数据处理、数据应用、数据安全为基本内容的大数据产业链条 , 不断提高大数据产业链条的资源整合能力和协同发展水平,不断优化大数据产业发展的宽松公平环境,不断加强大数据产业的软硬件建设,促进大数据产业集聚发展,形成与需求紧密结合的大数据产品体系。尤其是要通过积极推进推动大数据与移动互联网、物联网、云计算的深度融合,深化大数据在经济发展、城市管理、民生服务等领域的创新应用,积极探索创新协作共赢的应用模式和商业模式 ; 继续做大做强我国信息龙头示范企业,建立政产学研联合互动、大中小企业协调发展的大数据产业体系,积极打造具有中国特色和具有全球影响力的大数据应用平台。

  3. 打通部门之间信息孤岛,实现信息资源共享与融合。 大数据应用是政府治理创新的重要组成部分,这其中各级、各部门数据资源协同共享、业务系统的互联互通是关键和难点。当前来看,大数据施政虽然发展蓝图很美好,但一些政府部门之间仍存在信息流通不畅问题,大量价值密度高的数据由政府各级部门掌控,各部门、各层级之间由于条块分割而形成很多“信息孤岛”。“信息孤岛”的存在,使运用大数据施政尚缺乏统一的标准和规范,让政府信用体系建设、不动产登记等许多改革举措受到严重影响,制约了大数据信息资源的开发利用和共享,同时也会引发数据“打架”和重复建设等浪费现象。因此,打造大数据施政平台,必须着力打通“信息孤岛”,不妨采取以下思路:在中央层面成立专门的数据信息资源监管机构,或直接由信息化主管部门牵头,按照“一数一源,授权使用,分层管理,分级应用”的基本原则,着眼于建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制,对全国各级政府部门现有数据信息资源进行有效清理和整合优化,加快计量、标准化、检验检测和认证认可等大数据产业质量技术基础建设,推动不同部门和领域间的数据交汇、共享和流通,依托已有电子政务等信息化系统,构建完整、系统、多层次的政务云平台。同时,在法律许可和确保信息安全的条件下,还要逐步建立完善政府与社会互动的大数据采集机制,通过政务数据公开共享,引导企业、行业协会、科研机构等社会组织与政府实现数据互联共享,尤其是要在城乡建设、人居环境、健康医疗、社会救助、养老服务、劳动就业、社会保障、质量安全、文化教育、交通旅游、消费维权、城乡服务等领域开展大数据应用示范,形成大数据的大开放格局,让各类社会主体公平分享大数据带来的技术、制度和创新红利,为打造大数据施政平台提供充足的信息资源支撑。

  4. 依托第三方的力量支持,购买大数据相关技术服务。 打造大数据施政平台,需要不断推进软硬件建设,比如更新大数据技术设备、优化大数据产业环境、培育大数据专业人才、推进大数据技术创新,等等。然而,对于政府来说,却不应盲目大规模投资大数据基础设施建设,而应该放更多精力在政策鼓励、产业引导、引进人才、购买服务等方面,尤其是要紧紧依托社会第三方力量的支持,“授权和鼓励第三方参与政府数据资源开发,并向市场购买社会数据及服务,鼓励基于大数据的服务和运营模式创新。” [4] 当前来看,我国已经具有大数据产业发展的良好基础,拥有华为、方正、浪潮等众多信息产业龙头企业,可以为打造大数据施政平台提供设备和技术支持。同时,我国智库建设多年来也已经有了长远发展,社科院、党校、行政学院和高校科研机构等各类智库都具有相关大数据人才储备,可以为分析和运用大数据提供智力保障。因此,打造大数据施政平台的基本策略应当是:一方面,政府要引导鼓励已经拥有大数据产业技术优势的国内外知名企业和具备分析运用大数据能力的各类智库建设大数据研发中心,深度挖掘和利用大数据信息资源,突破大数据关键和核心技术 ; 另一方面,政府要积极购买大数据相关技术和服务,推动政府、企业、智库之间数据资源的协同共享和应用整合。

  5. 适应时代发展人才需求,创新大数据人才培养模式。 随着大数据时代的来临,世界各个国家和地区在享受大数据带来的发展效益的同时,也都在为一个共同的问题所困扰——人才不足。美国著名信息管理咨询公司埃森哲 (ACN)2014 年公布的数据显示,美国新增数据分析人才的数量将占全球 44% ,但美国本身只能提供 23% ,将面临 3.2 万的人才缺口。中国要实施大数据战略,打造大数据平台,自然也会遭遇同样的问题。我国知名信息企业赛迪顾问 (CCID) 公布的数据显示,中国有望在 2016 年成为全球最大的大数据产业带。大数据产业的高速发展,必然会带来大数据人才需求的爆发性增长,大数据专业人才培养已经是迫在眉睫。对于大数据施政来说,打造大数据平台的数据采集、数据分析、数据共享、数据整合、数据利用等每个环节都需要依靠专业人员完成,因此,必须培养造就既懂管理又懂技术的大数据专业人才队伍。针对大数据人才专业跨领域广、复合型强、需求量大的特点,创新大数据人才培养模式可以采取以下策略:一是积极改变现有教育资源结构,有意识在高校、科研院所中设置大数据产业相关专业,根据市场需求“订单式”培养大数据复合型人才和创新型人才 ; 二是政府、企业、高校以及科研院所要发挥各自优势,加强相互合作,形成政产学研结合的合作培养人才机制 ; 三是政府要积极采取多种政策激励措施,既立足于大力培养本土优秀大数据人才,又要不断加大力度,积极从其他国家和地区引进大数据高层次人才和领军人才。

  [参考文献]

  [1]赵国栋等.大数据时代的历史机遇:产业变革与数据科学[M].北京:清华大学出版社,2013. 21.

  [2]李志刚.大数据:大价值、大机遇、大变革[M].北京:电子工业出版社,2012.53.

  [3]刘叶婷,唐斯斯.大数据对政府治理的影响及挑战[J].电子政务,2014(6).

  [4]刘维涛.大数据:政府治理“如虎添翼”[N].人民日报, 2014-5-21.

  

  (作者系山东社会科学院院长、研究员)

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